違規(guī)年檢卻合格 從牙防組看基金會黑洞

 
   牙基會的違規(guī)操作，暴露出我國對基金會的監(jiān)管存在的很多問題

    6月11日上午，衛(wèi)生部召開例行新聞發(fā)布會，公布了牙防組審計(jì)結(jié)果及處理意見，認(rèn)為牙防組存在違規(guī)認(rèn)證、主要負(fù)責(zé)人違規(guī)領(lǐng)取補(bǔ)貼、違規(guī)開設(shè)銀行賬戶等財(cái)務(wù)管理問題。其中,“牙防組使用牙防基金會票據(jù)收取贊助等款項(xiàng)，使用基金會外匯賬戶提取外匯，用于牙防組人員出國參加國際學(xué)術(shù)會議等”的審計(jì)結(jié)果，牽出了牙防組與中國牙防基金會（牙基會）的密切聯(lián)系。本應(yīng)獨(dú)立、公開的牙基會賬戶，成了牙防組借機(jī)收錢的“白手套”。

    據(jù)《瞭望》新聞周刊進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，牙基會存在的利用基金會賬戶進(jìn)行違規(guī)金融操作、違反《基金會管理?xiàng)l例》等問題，暴露出我國對基金會的監(jiān)管乏力。在接受本刊記者采訪時(shí)，民政部民間組織管理局基金會管理處副處長馬昕表示，盡管民政部門一直在探索加強(qiáng)對基金會的監(jiān)管，但監(jiān)管難到位依然普遍存在。

　　違規(guī)操作年檢卻“基本合格”

    從審計(jì)結(jié)果來看，盡管牙基會存在違規(guī)金融操作，違反《基金會管理?xiàng)l例》等問題，但是其年度工作報(bào)告卻被民政部審核為“基本合格”。

    牙防組是衛(wèi)生部1998年批準(zhǔn)成立的一個(gè)非法人組織，2005年違規(guī)認(rèn)證被曝光，2006年被國家認(rèn)監(jiān)委叫停口腔保健認(rèn)證，2007年4月底被撤銷。而牙基會則是1994年注冊成立的一個(gè)具有獨(dú)立法人資格的民間組織。按說，牙防組的撤銷并不會牽連到牙基會，然而事實(shí)上，牙防組的遭遇嚴(yán)重影響了牙基會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其原因在于兩者之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。

    衛(wèi)生部規(guī)劃財(cái)務(wù)司審計(jì)處向衛(wèi)生部提交的《關(guān)于全國牙防組財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)報(bào)告》，將兩者的關(guān)系描述為“牙防組利用基金會的賬戶收款，牙防組與贊助單位簽訂協(xié)議后，單位將贊助等款項(xiàng)匯入基金會賬戶，然后再由基金會賬戶轉(zhuǎn)入牙防組賬戶”。二者形成了“認(rèn)證的不收錢，收錢的不認(rèn)證”的各自有利的局面。原本應(yīng)該獨(dú)立、公開的基金會賬戶，成了牙防組借用的平臺。

    同時(shí)，牙基會的資金支出也嚴(yán)重違反了《基金會管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定。

    本刊記者在牙基會報(bào)送給民政部的2005年度工作報(bào)告書中發(fā)現(xiàn)，該基金會用于工作人員工資福利和行政辦公支出占總支出的73.42%，公益事業(yè)支出占上年度總收入的17.32%。這與《基金會管理?xiàng)l例》中“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%；基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”的規(guī)定內(nèi)容呈倒掛之勢。然而盡管如此，該年度報(bào)告仍被民政部基金會管理處審核為“基本合格”。

    針對牙基會的上述問題，馬昕說，2004年以前實(shí)施的《基金會管理辦法》比較粗線條，“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”的規(guī)定是《基金會管理?xiàng)l例》中才有的內(nèi)容。《基金會管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施后，民政部門也在探索新的管理辦法。2006年初民政部頒布實(shí)施了基金會年度檢查辦法，內(nèi)容包括：財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告、注冊會計(jì)師審計(jì)報(bào)告，開展募捐、接受捐贈、提供資助等活動(dòng)的情況以及人員和機(jī)構(gòu)的變動(dòng)情況等。

    “這些信息公布后，捐贈人、公眾和媒體就可以進(jìn)行監(jiān)督。”她說，目前民政部門主要是通過年度檢查的方式對基金會進(jìn)行監(jiān)管，但年檢主要看各基金會報(bào)送的材料，材料由基金會監(jiān)事簽署意見、業(yè)務(wù)主管部門初審。

    “年檢報(bào)告并不能反映基金會存在的全部問題。”馬昕坦承，由于人力和各方面的限制，對基金會的財(cái)務(wù)及公益活動(dòng)狀況不能進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，都只是事后審計(jì)和檢查。而且年度報(bào)告書中只有直接的收入和支出總數(shù)，不能清楚地反映基金會“錢從哪里來，錢到哪里去”的問題，這也給基金會留下了“打擦邊球”的空間。

    年度工作報(bào)告被公開后，牙基會嚴(yán)重違反《基金會管理?xiàng)l例》卻仍被審核通過的事實(shí)暴露無遺。

    對此，馬昕說，“牙基會的這個(gè)問題是比較嚴(yán)重的，但當(dāng)時(shí)考慮到2005年是條例施行的年，基金會不可能一下子達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，而且不達(dá)標(biāo)的也不止牙基會一個(gè)，所以決定給予一定的適應(yīng)期，因此后的年檢結(jié)論是‘基本合格’。”

    馬昕表示，目前正在做2006年的年檢，如果問題仍沒有糾正，基金會管理處將會對其采取嚴(yán)厲措施。

   超過半數(shù)基金會支出不合規(guī)定

    牙基金違規(guī)操作暴露出我國對于基金會管理不嚴(yán)格，特別是基金會財(cái)務(wù)制度建設(shè)不健全的普遍性問題。事實(shí)上，許多基金會的支出不符合《基金管理?xiàng)l例》的要求，人員工資與管理費(fèi)用大大超出其公益活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

    記者在民政部的網(wǎng)站上查到了84個(gè)基金會（包括公募基金會和非公募基金會）的2005年度工作報(bào)告，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，超過半數(shù)的基金會無法達(dá)到上述比例的要求。

   據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，在68個(gè)公募基金會當(dāng)中，除去2個(gè)新近成立的基金會，只有29個(gè)（占43.9%）達(dá)到上述要求。不合格的基金會中19個(gè)（占28.7%）不但公益事業(yè)支出低于上一年總收入的70%，而且工作人員工資福利和行政辦公支出超過當(dāng)年總支出的10%。另外有10個(gè)（占15.1%）用于公益事業(yè)的支出低于上一年總收入的70%，還有8個(gè)（占10%）工作人員工資福利和行政辦公支出超過當(dāng)年總支出的10%。以湖南省教育基金會為例，其用于工資管理的費(fèi)用就超出公益活動(dòng)費(fèi)用近10個(gè)百分點(diǎn)。還有的基金會工作人員工資福利和行政辦公支出占總支出的比例超過80%。

    “沒錢就無法運(yùn)作和開發(fā)項(xiàng)目，沒有項(xiàng)目就帶不來捐贈。”馬昕分析指出，缺乏有效的募捐手段，使得這些基金會對公益事業(yè)支出很難達(dá)到上一年總收入70%的指標(biāo)；而基金會的當(dāng)務(wù)之急又要解決生存問題，所以微薄的資金就不得已轉(zhuǎn)向行政支出，自然也容易超過當(dāng)年總支出的10%。比如在牙防組權(quán)威遭到質(zhì)疑后，牙基會的工作受到嚴(yán)重影響，2005年募集捐款甚至為零。

    另外，基金會的收入也不透明。中國關(guān)心下一代健康體育基金會的2005年度工作報(bào)告顯示，其當(dāng)年接受的捐贈款僅為8208元。但實(shí)際流入該基金會的現(xiàn)金卻有62萬多元，這筆錢被稱作“其他與業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的現(xiàn)金流入”，基本上是各企業(yè)交給基金會的管理費(fèi)，用在了基金會的日常開銷上。

    還有不少基金會全年沒有一筆捐贈收入進(jìn)賬。據(jù)民政部公布的84家基金會2005年度報(bào)告顯示，募款數(shù)額低于100萬元的機(jī)構(gòu)有33家，10萬元以下的18家，包括牙基會在內(nèi)的9家基金會當(dāng)年捐贈收入為零。

    但是，根據(jù)目前的規(guī)定，這樣“低位運(yùn)行”的基金會并不容易退出市場。因?yàn)殡m然《基金會管理?xiàng)l例》第十六條第二款規(guī)定“基金會無力從事公益活動(dòng)就必須注銷”，但目前慈善機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制還沒有得到硬性落實(shí)。準(zhǔn)確地說，一個(gè)基金會即使一年不開展活動(dòng)，一分錢沒募捐到，也照樣能生存下去。

   基金會監(jiān)管需要加大力度

    牙基會成了牙防組的“小金庫”，兩者共同違規(guī)再次說明要加大對基金會的信息公布力度，加強(qiáng)對基金會理事會的監(jiān)督，鼓勵(lì)非公募基金會的發(fā)展等措施，促進(jìn)基金會事業(yè)的穩(wěn)步健康發(fā)展。

    接受《瞭望》新聞周刊記者采訪的有關(guān)專業(yè)人士指出，要加大基金會監(jiān)管力度，首先應(yīng)進(jìn)一步加大基金會信息公布力度，同時(shí)加大對公益支出和捐贈收入的監(jiān)管力度。如嚴(yán)格明確哪些活動(dòng)是公益支出，財(cái)務(wù)報(bào)告增加更詳細(xì)的科目說明等。“以前報(bào)告中只有活動(dòng)的總成本，以后還要在報(bào)告中列出具體活動(dòng)的科目及成本，對重大的項(xiàng)目還要單做一個(gè)財(cái)務(wù)報(bào)告。”馬昕說。

    其次，需加強(qiáng)對基金會理事會的監(jiān)督。牙防組與牙基會組成人員的高度重合，很大程度上影響了牙基會的工作。馬昕說：“如何使理事會組成人員更合理？怎樣避免和其他組織的利益關(guān)聯(lián)和交易？這些都是今后需要加強(qiáng)的地方。”

    其三，在嚴(yán)格監(jiān)管的同時(shí)要特別鼓勵(lì)非公募基金會的發(fā)展。馬昕介紹，截至2006年底，全國共有基金會1144個(gè)，其中大部分是面向公眾募捐的公募基金會，非公募基金會約有300家，總體上盤子還不大。非公募基金會的捐贈方是固定的，不能進(jìn)行募捐活動(dòng)。鼓勵(lì)非公募基金會的發(fā)展，也有利于財(cái)富的第三次分配。

    此外，鑒于牙防組和牙基會暴露出的問題，政府有關(guān)部門也應(yīng)意識到很多民間組織存在新舊財(cái)務(wù)制度銜接上存在概念不清、科目設(shè)置不合規(guī)定、資金管理混亂等問題，主動(dòng)提高執(zhí)政水平，加強(qiáng)對民間組織和基金會的管理。比如，太原市加強(qiáng)對民間組織財(cái)務(wù)制度的規(guī)范管理工作，早在去年下半年，就組織《民間非盈利組織會計(jì)制度》培訓(xùn)班開班，要求各民間組織建立相關(guān)制度、健全財(cái)務(wù)收支賬冊，接受有關(guān)管理部門抽查。